改革政府投資工程建設管理勢在必行
發(fā)布時間：2013-06-25 新聞來源：一覽監(jiān)理英才網(wǎng)
何謂政府投資工程？概括地講，政府投資工程是指使用財政性資金或政府融資進行投資建設的工程項目。根據(jù)工程項目性質(zhì)的不同，通常將政府投資工程分為兩類：一類是公益性(非經(jīng)營性)政府投資工程，如園林綠化、不收費的市政設施、學校、醫(yī)院、圖書館、科技館、博物館、黨政機關辦公設施、司法機構(gòu)設施等無經(jīng)濟回報的項目。一類是經(jīng)營性政府投資工程，如各種收費的供水、供氣、供熱、垃圾處理、污水處理、道路、橋梁、隧道等市政設施項目。我國政府投資工程，建設項目多，投資數(shù)量大。2001年，全社會固定資產(chǎn)投資總額37213.51億元，其中，國有經(jīng)濟投資為17607億元，占47%。其中相當一部分是政府投資或政府帶動的投資。國家預算內(nèi)資金(由于對政府投資工程無統(tǒng)計口徑，以國家預算內(nèi)資金反映)為2546.42億元。因此，如何管理好政府投資工程，是關系投資效率和效益、保證工程建設質(zhì)量、規(guī)范建筑市場秩序、防治腐敗的大問題，改革政府投資工程建設管理勢在必行。
1 現(xiàn)行的政府投資工程建設管理方式及其弊端
1.1 管理方式 我國政府投資工程建設管理方式總體上仍沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的方式。主要是以下三種類型：
(1) 基建處(室)型。經(jīng)常有工程建設項目的政府部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)和機關、事業(yè)單位等，都設有基建處(室)，專門負責本部門、本單位的工程項目建設管理。在這種模式下，政府部門的基建處(室)主要是進行常規(guī)性的行政管理；各單位的基建處(室)負責項目的具體實施。自上世紀50年代以來，一直存在這種方式，至今仍然是最為常見的一種方式。
(2) 工程指揮部型。有時也稱為工程管理委員會或業(yè)主委員會。它是由政府成立的臨時的專門機構(gòu)，負責某一工程建設與監(jiān)督管理的全過程。機構(gòu)負責人多由行政領導擔任，管理人員從有關政府部門或單位臨時抽調(diào)，項目建成后機構(gòu)即撤銷，人員回原單位。這種方式產(chǎn)生于“三線建設”時期并延續(xù)至今，目前主要用于地方大型公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等。一些平時沒有或很少有建設項目的單位，在有項目任務后，也常常組建臨時的工程管理班子，一般稱為項目籌建處，其職責和管理方式與工程指揮部基本相同。
(3) 項目法人型。項目法人是為某一建設項目專門設立的獨立機構(gòu)，負責工程建設的項目策劃、資金籌措、建設施工、經(jīng)營管理、債務償還和資產(chǎn)保值增值等全過程。機構(gòu)的法定代表人一般由行政領導擔任。工程項目管理班子由項目建成后的使用或經(jīng)營單位組建。工程完工后，該班子一般轉(zhuǎn)為經(jīng)營管理班子。這種方式產(chǎn)生于上世紀90年代，主要用于具有經(jīng)營性質(zhì)的重要基礎設施建設項目，如水利、電力、港口、高速公路、地鐵工程等。
1.2 主要弊端 現(xiàn)行管理方式的核心特征是工程項目“投資、建設、監(jiān)管、使用”多位一體。有的是四位一體，有的是“投資、建設、監(jiān)管”或“建設、監(jiān)管、使用”三位一體，有的是“建設、監(jiān)管”或“建設、使用”二位一體。職責交叉，缺少制約，由此而不可避免出現(xiàn)各種弊端。主要表現(xiàn)在以下六個方面：
(1) 自建自管，缺乏監(jiān)督，程序混亂。許多政府投資工程的業(yè)主既負責建設項目的組織實施，又負責建筑市場的監(jiān)督管理，建管合一，甚至勘察、設計、施工、監(jiān)理、審計全管。工程建設是否履行程序，項目是否招標和如何招標，是否分包和怎樣分包，許多情況下都由自己判斷、自己定奪、自己審查，經(jīng)常出現(xiàn)違反工程建設基本程序和強制性標準的現(xiàn)象。當前建筑市場秩序之所以混亂，這是一個重要根源。建設部1999年組織整頓規(guī)范建筑市場大檢查，被查處的21224項違法違規(guī)行為，屬于業(yè)主違法違規(guī)的有18460項，占86.98%；在2000、2001年組織的檢查中，業(yè)主違法違規(guī)占的比例都在三分之二以上，其中有不少政府投資工程業(yè)主。國家計委曾對78個國家投資項目進行稽查，發(fā)現(xiàn)真正公開、公平、公正招投標的只有4%，其余96%的項目在招投標這個重要環(huán)節(jié)存在不同程度的問題�？傊�，自建自管的業(yè)主，并非真正意義上的業(yè)主，它花的是國家的錢、辦的是國家的事，又缺乏有效的監(jiān)管，根據(jù)“經(jīng)濟人”原理，象這樣花別人的錢辦別人的事，直接導致的后果是既不講節(jié)約，又不講效益，其弊最甚。
(2) 自建自用，利益驅(qū)動，投資失控。許多政府投資工程項目由使用單位自建自用，許多使用者只考慮本單位小集體利益甚至個人利益，后果是導致兩個“三超”：其一是“超概算、超預算、超決算”，其二是“超投資、超規(guī)模、超標準”，核心是超投資。我國政府投資工程項目真正按計劃投資完成的極少，多數(shù)都超過預算的20%-30%，超過1-2倍的也屢見不鮮。更有甚者，一些超投資的資金并非用于工程本身，而是在工程造價上有意“高估冒算”，以便將多得的資金挪作它用，甚至中飽私囊。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關單位)的責任與利益相分離，政府投資并承擔風險，使用者只受益無風險。同樣根據(jù)“經(jīng)濟人”原理，象這樣花國家的錢辦本單位的事，就象是花別人的錢辦自己的事一樣，其后果是不講節(jié)約只講效益，而所謂的“效益”就是“三超”，并且是超得越多效益也就越高，其弊甚廣。
(3) 機構(gòu)眾多，人員臨時，資源浪費。大量政府投資工程項目都由臨時組建的工程指揮部負責，勢必造成社會資源重復配置，人財物力嚴重浪費。以天津市為例，全市每年新建政府項目上百個，要分別成立上百個項目管理班子。臨時性機構(gòu)在工程建成后即解散，許多人參與工程管理只是偶然的，工程管理知識一次學習、一次使用、用后就丟，只有一次性的教訓，無從積累經(jīng)驗。同時，這些人員由于工作的臨時性，也談不上真正的事業(yè)心和長期的責任心。深圳市的情況表明，政府工程籌建班子的人員從5人到30人不等，另外還需聘用不少社會人員，市政府每年要為這些政府工程管理額外花費幾千萬元。這種從機構(gòu)到人員的臨時性的組織方式，同樣是花別人的錢辦別人的事，容易產(chǎn)生既不講節(jié)約又不講效益的問題。
(4) 外行管理，不懂專業(yè)，損失嚴重。工程建設管理具有很強的專業(yè)性、技術性，尤其是工程建設程序、質(zhì)量與安全標準、建筑市場監(jiān)管等，都需要有專門的知識。政府投資工程多是關系國計民生的重點工程，工程規(guī)模、造價、工期、質(zhì)量、安全等方面的標準高、要求嚴。但是，大量政府投資工程都是由臨時設立的班子當項目業(yè)主，人員素質(zhì)參差不齊，管理者大多不是建設專業(yè)人才，不了解國家有關工程建設的法規(guī)，不熟悉法定建設程序，不掌握標準規(guī)范，甚至缺乏起碼的工程建設知識。官員自己蓋辦公樓，教師自己蓋學校，醫(yī)生自己蓋醫(yī)院，這種在國外聞所未聞的事情，在我國卻司空見慣、習以為常。由外行業(yè)主管理政府工程，愈無知者愈膽大，還導致瞎指揮、亂干預、投資浪費、質(zhì)量低劣、安全不保等一系列惡果。重慶綦江虹橋垮塌的一個很重要原因，就是在建橋過程中幾次技術安全驗收都由作為總指揮的市領導拍板過關，釀成悲劇。
(5) 工期拖延，質(zhì)量不保，遺害無窮。“投、建、管、用”多位一體的現(xiàn)行管理方式，權力沒有制約，行為缺乏監(jiān)督，決策輕率，指揮盲目，不僅使許多工程的工期一拖再拖，而且造成“豆腐渣”工程頻頻出現(xiàn)，貽害無窮。云南省投資3.8億元的昆——祿公路，正式通車才18天，即出現(xiàn)路基沉陷、路面開裂，省里只得再撥1億元重建。四川省預期50年使用期的嘉陵江大橋，僅7年就面臨報廢。貴州省近幾年用國家無償資金修建的水利和坡改梯工程，不能正常發(fā)揮作用的分別高達40%和60%。
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